De genoemde drie begrippen klinken wellicht wat algemeen, maar het is precies waar het bij de inburgering tot dusverre altijd mis is gegaan. Allereerst het gebrek aan aandacht. Wat we hebben gezien is dat er met het vorige stelsel – van kracht tussen 2013 en 2021 – vanuit de politiek een noodzaak werd gevoeld om inburgeraars geheel op eigen kracht aan de inburgeringsverplichtingen te laten voldoen. Hiermee heeft de overheid gedurende vele jaren de kans laten lopen om een effectief integratiebeleid te voeren. In de Van Slingelandlezing van november vorig jaar stelt Kim Putters, directeur van het SCP, dat de grote nadruk op zelfredzaamheid in de inburgering verkeerd heeft uitgepakt. Meer in het algemeen stelt de auteur dat er in het sociale domein onrealistische verwachtingen bij de burger worden neergelegd.[1] En dit is precies ook wat er bij het inburgeringsbeleid is gebeurd. Nieuwkomers moesten het vele jaren zelf maar uitzoeken op een totaal ondoorzichtige en slecht functionerende markt van aanbieders.
Politieke haast
Maar ook geduld blijkt hier een schone zaak. In de relatief korte tijd dat er een verplichte inburgering bestaat, zijn er al diverse stelselwijzigingen doorgevoerd. Wat daarbij vooral opviel, was dat politieke haast en ideologische opvattingen het meer dan eens wonnen van een op feiten gebaseerde analyse over de noodzaak tot aanpassingen van het stelsel. Dit gebrek aan wetenschappelijk fundament klinkt zeker door in de opzet van het stelsel dat tot voor kort leidend was. Gelukkig komt het recent aangepaste inburgeringsbeleid wel voort uit de overtuiging dat een effectief en doelmatig integratiebeleid is gebaat bij een sturende rol vanuit de overheid.[2] Toch past ook nu de waarschuwing om niet te snel te willen ingrijpen bij uitblijvende resultaten. De verwachting is namelijk dat het wel enige tijd zal duren voordat de uitvoering van het nieuwe stelsel op een goede manier verloopt.[3]
Tot slot gaat het om de bereidheid om financiële consequenties aan de succesvolle integratie van nieuwkomers te willen verbinden. Omgekeerd kan worden aangegeven dat een gebrekkige integratie de samenleving heel veel kost. Gemeenten wijzen in dit verband op het belang van voldoende financiering om het nieuwe inburgeringsbeleid succesvol te laten zijn.[4] Zeker, het vorige kabinet heeft extra geld beschikbaar gesteld in het kader van zowel de invoeringskosten als de nieuwe taken van gemeenten. Toch is de vraag of dit ook voldoende is om ook trajecten gericht op taal én werk aan te bieden, hiermee nog niet beantwoord. Ook sleept de discussie over een afdoende financiering van de onderwijsroute – als een van de drie routes binnen de inburgering – zich al enige tijd voort. Er zijn voor dit jaar weliswaar financiële toezeggingen aan gemeenten gedaan, maar tot een structurele oplossing voor de financiering van de onderwijsroute is het nog altijd niet gekomen.
Volwaardig meedoen
Het doel van de nieuwe inburgeringswet is dat alle inburgeringsplichtigen snel en volwaardig meedoen in de Nederlandse maatschappij, het liefst via betaald werk. Gemeenten worden verantwoordelijk voor de uitvoering van de inburgering. Door de regierol bij de gemeente te leggen, kan deze een betere en slimmere verbinding leggen tussen de inburgering en andere wettelijke taken in het sociaal domein. Ook kan zodoende het beoogde maatwerk worden gerealiseerd. Gemeenten kunnen hier namelijk binnen de vastgestelde leerroutes en samen met andere lokale partijen inhoud aan geven.
Tegelijkertijd zijn gemeenten bezorgd over zowel de praktische uitvoerbaarheid van het beleid als de financiële mogelijkheden om het gewenste maatwerk daadwerkelijk te kunnen leveren. Voor het aanbieden van op participatie gerichte trajecten kunnen gemeenten zich namelijk niet langer verlaten op het huidige aanbod van taalaanbieders. Zowel onderwijsinstellingen als werkgevers zullen moeten bijdragen aan de uitvoering van deze trajecten. Signalen uit de praktijk wijzen er echter op dat gemeenten deze nieuwe koers allerminst voortvarend kunnen of willen inzetten.[5]Ook vraagt de roep om differentiatie en maatwerk om een fijnmazig aanbod van trajecten, iets dat met name voor kleinere gemeenten lastig zal zijn.[6] Daarnaast is het de vraag of de beschikbare budgetten toereikend zijn om de beoogde maatwerktrajecten te kunnen aanbieden. In dit verband stemmen de huidige problemen om de lokale begrotingen rond te krijgen allerminst gerust. Daarmee is het de vraag of de beoogde dualiteit – waarbij het leren van taal en participeren worden gecombineerd – voldoende wordt gerealiseerd.
Dilemma's
Deze dillema’s staan nog los van het feit dat grote groepen nieuwkomers in het geheel niet door het nieuwe stelsel worden bediend. De gezinsmigranten moeten het nog altijd op eigen kracht doen, terwijl andere groepen migranten – zoals tijdelijke arbeidsmigranten en migranten uit andere EU-lidstaten – in het geheel buiten de nieuwe inburgeringswet vallen. De WRR stelt voor om voor de groep migranten waarvoor de inburgeringsplicht niet geldt een lokale infrastructuur van publieke en private dienstverlening op te zetten.[7] Zodoende kunnen ook deze migranten eerder en beter wegwijs in dit land worden gemaakt. Gezien de kwetsbare positie waarin veel tijdelijke arbeidsmigranten zich bevinden, is een dergelijke voorziening geen overbodige luxe.
Al met al is het nog te vroeg om het succes van de nieuwe inburgeringswet vast te stellen. Veel zal ook afhangen van de bereidheid van de overheid om ontstane knelpunten vroegtijdig te onderkennen en hiervoor een oplossing aan te dragen. Gelukkig heeft de overheid een lerend en adaptief stelsel voor ogen. In de praktijk kan hier echter alleen sprake van zijn als de behaalde resultaten op lokaal niveau nauwlettend worden gevolgd. De lakmoesproef wordt dan of het inburgeringsaanbod de kandidaten voldoende in staat stelt om in de samenleving te participeren.
- [1] Putters, K. (2021) Nieuwe bestuurscultuur begint bij herijking van het sociaal contract. Van Slingelandtlezing, Vereniging voor Bestuurskunde. Den Haag, 4 november 2021.
- [2] Memorie van toelichting - Regels inzake inburgering in de Nederlandse samenleving (Wet inburgering).
- [3] Dagevos, J. e.a. (2021) In uitvoering Een analyse van het op statushouders gerichte beleid en wat er nodig is om dit beleid te verbeteren. Policy Brief. Den Haag, Sociaal en Cultureel Planbureau.
- [4] Uitkomst bestuurlijk overleg onderwijsroute: 24 miljoen extra voor de instroom in 2022 maandag 15 november 2021.
- [5] Oostveen, A. e.a. (2021) Evaluatie VOI pilot duale trajecten. Amsterdam, Regioplan.
- [6] Klaver, J. (2021) Gemeenten gaan inburgeraars eerder ondersteunen. Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken. ZOMER 2021 nummer 2.
- [7] WRR, Samenleven in verscheidenheid. Beleid voor de migratiesamenleving. Den Haag: WRR, 2020.
Over de auteur: Arend Odé is als beleidsadviseur werkzaam bij de Sociaal-Economische Raad en als onderzoeker bij Regioplan.